5. LES MOYENS JURIDIQUES

5.1. La législation applicable

La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, codifiée à l'article L211-1 et suivants du Code de l'environnement, a consacré l'unicité de la ressource en eau, et établi un régime global destiné à fournir le cadre d'une gestion équilibrée de cette ressource. La loi sur l'eau entend transcender les distinctions physiques et géologiques de l'eau (superficielle, souterraine, en relation directe avec un cours d'eau ou non, de mer), ainsi que certaines distinctions juridiques traditionnelles (eaux domaniales, eaux non domaniales).

Avec la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie codifiée à l'article L220-1 et suivants du Code de l'environnement, la France s'est dotée d'une nouvelle législation cadre régissant la protection de l'air.

En revanche, la législation française ne comporte pas à ce jour un corps de règles équivalent à celui établi par les deux lois précitées, et qui aurait pour objet un régime spécifique de protection des sols. Les particularités physiques du sol, qui tiennent à sa complexité et à son hétérogénéité, peuvent expliquer qu'au niveau national (comme au niveau européen) le sol n'a pas connu le m'me développement de règles protectrices que l'air et que l'eau, qui constituent des milieux homogènes.

Surtout, tandis que la non-appropriation de l'eau (du moins de l'eau courante et de l'eau de mer) et de l'air laissent à l'avancée de nouvelles législations un champ ouvert pour prévenir ou limiter les atteintes à ces deux milieux, il faut, pour protéger le sol, composer avec le droit de propriété. En effet, l'air, l'eau et le sol sont tous trois des choses : seul le sol est un bien, c'est-à-dire une chose appropriable. Différence d'importance pour le développement de règles protectrices.

5.2. La politique nationale de gestion des sites pollués

En dépit de l'absence d'un régime juridique homogène relatif à la protection du sol, une politique nationale de recensement et de gestion des sites et sols pollués a néanmoins été engagée sous l'égide du ministère de l'environnement et poursuivie jusqu'à ce jour.

Initiée en 1989 en vue d'établir un inventaire national des sites et sols pollués, la politique nationale relative au traitement et à la réhabilitation des sites et sols pollués par des activités industrielles prend son essor en 1993. S'inscrivant dans le cadre de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement codifiée à l'article L511-1 et suivants du Code de l'environnement, une circulaire du 3 décembre 1993 (circulaire Barnier non publiée) pose les bases d'une politique destinée à éliminer les traces des pollutions perceptibles issues de notre histoire industrielle. La circulaire du 3 avril 1996 résume les objectifs essentiels de cette politique :

1. recenser les sites (potentiellement) pollués ;

2. sélectionner les sites pollués ;

3. surveiller et si nécessaire traiter les sites pollués.

Toutefois, ne sont concernés que " les sites et sols pollués par des activités industrielles ", qui ne constituent qu'une partie des sites pollués. Sont exclus la plupart des sites pollués par des activités agricoles, ou encore les sites pollués par des activités urbaines, comme par exemple les parkings ou aires imperméabilisées sur lesquelles s'accumulent divers hydrocarbures lessivés par les eaux de pluie.

Cette politique s'est renforcée au cours des années par une série de circulaires, adressées aux préfets, et qui constituent l'unique cadre juridique existant :

- Circulaire du 18 avril 1996 relative aux listes des entreprises concernées par les diagnostics initiaux, à leur évaluation et au contenu des arrêtés préfectoraux prescrivant les études ;

- Circulaire du 7 juin 1996 relative aux procédures administratives et juridiques applicables en matière de réhabilitation de sites pollués ;

- Circulaire n°97-072 du 12 février 1997 relative à l'appréciation des risques vis-à-vis des alimentations en eau potable et à l'information des entreprises concernées ;

- Circulaire du 1^er septembre 1997 sur la mise en œuvre des mesures prévues par l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976 envers le propriétaire du terrain, de l'immeuble ou des installations industrielles ;

- Circulaire n°97-94 du 10 novembre 1997 relative à la résorption des décharges brutes ;

- Circulaire du 10 décembre 1999 relative aux sites et sols pollués et aux principes de fixation des objectifs de réhabilitation.

Il convient de noter que ces textes n'ont formellement de valeur, en principe interprétative, qu'à l'égard de l'autorité administrative destinataire. En outre, aux termes de l'article 34-1, §I, du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 :

" Lorsqu'une installation classée est mise à l'arrêt définitif, son exploitant remet son site dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénients mentionnés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 susvisée.

Le préfet peut à tout moment imposer à l'exploitant les prescriptions relatives à la remise en état du site, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article 18 ci-dessus. "

En vertu de ce texte réglementaire, la mise à l'arrêt définitif d'une installation classée fait naître à la charge de son exploitant, l'obligation de remettre en état le site de l'installation. Le contenu de cette obligation de remise en état est fixé dans le cadre d'une procédure administrative spécifique.

La déclaration d'arrêt définitif d'une installation classée soumise à autorisation doit être accompagnée d'un dossier comprenant, outre un plan à jour des terrains d'emprise de l'installation, un mémoire sur l'état du site (décret du 21 septembre 1977, art. 34-1, §III). Ce mémoire doit indiquer les mesures qui ont été prises ou celles qui sont envisagées pour remettre en état le site. Pour les installations de stockage de déchets et les carrières, les conditions de la remise en état du site doivent en outre être proposées dans l'étude d'impact annexée à la demande relative à l'autorisation d'exploiter (article 3 du décret du 21 septembre 1977).

Au vu des éléments d'étude et des propositions fournis par l'exploitant, l'autorité administrative chargée de la police des installations classées lui prescrit les travaux de remise en état à réaliser ainsi que, le cas échéant, les mesures de surveillance à mettre en œuvre sur le site, par arrêté pris sur proposition de l'inspecteur des installations classées, après avis du conseil départemental d'hygiène et après consultation du maire de la commune concernée (décret du 21 septembre 1977, art. 34-1, §III et art. 18).

Après l'achèvement des travaux de remise en état, l'exploitant doit en informer le Préfet. Le récolement des travaux est réalisé par l'inspecteur des installations classées, au moyen d'un simple procès-verbal.

L'institution de servitudes d'utilité publique peut être proposée lorsque des pollutions résiduelles subsistent sur le terrain, à l'instigation de l'exploitant, du maire ou du préfet. Les servitudes d'utilité publique sont définies par un arrêté préfectoral pris après enquête publique. Elles peuvent avoir pour objet de restreindre ou de supprimer la constructibilité du terrain ainsi d'autres usages, de limiter ou d'interdire les modifications de l'état du sol et du sous-sol, et de permettre l'accomplissement des mesures de surveillance prescrites (loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, art. 7-5).

Par ailleurs, le décret n°2000-258 du 20 mars 2000 a modifié le décret du 21 septembre 1977. L'obligation de présenter les conditions de remise en état du site après exploitation dans l'étude d'impact annexée au dossier de demande d'autorisation déposé en préfecture pour l'obtention d'une autorisation d'exploiter était prévue pour les carrières et les installations de stockage de déchets. Elle est désormais étendue à toutes les installations classées relevant du régime de l'autorisation.

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